12.03.2021 | ABIFER | Notícias do Mercado
O que se vê no Brasil são exemplos de monotrilhos sendo colocados em traçados que necessitariam de metrô pela alta demanda, de escolha de trilhos onde ônibus dão conta ou de sistemas de ônibus onde trilhos são necessários
Pilastra de monotrilho em São Paulo
O Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), do Governo Federal, não realiza de maneira adequada a avaliação de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) para os empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade que financia, como corredores comins de ônibus, BRTs (Bus Rapid Transit), trens, VLTs (Veículos Leves sobre Trilhos), monotrilhos e sistemas de Metrô.
A conclusão é de uma auditoria feita pelo TCU (Tribunal de Contas da União) que apontou que “há risco de o governo federal estar financiando empreendimentos desalinhados com os planos municipais de mobilidade urbana e com os planos de desenvolvimento urbano integrado, além de não serem viáveis do ponto de vista técnico, econômico ou ambiental. Consequentemente, ocorre alocação ineficiente de recursos públicos e, na maioria das vezes, atrasos e paralisações de obras.”
Na prática, podem estar sendo escolhidos sistemas de ônibus ou de trilhos inadequados para as demandas previstas de passageiros, com erros de projeto, no traçado, nas formas de contratação e custos além dos necessários, como diz parte da nota do TCU.
“As obras financiadas sem os estudos podem ainda não apresentar a melhor solução em termos de custo/benefício, não serem suficientemente maduras ou ainda não serem viáveis do ponto de vista técnico, econômico ou ambiental”.
O TCU diz que procurou saber se as análises de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade condizem com os princípios e as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana e com os referenciais que abordam o tema.
A conclusão não foi positiva.
Para o órgão de contas, o Ministério não faz as análises de forma criteriosa e não possui normas ou manuais que regulem as rotinas e os procedimentos voltados para a apresentação desses estudos por estados e municípios.
Segundo o acórdão do TCU, cujo relator é o ministro Vital do Rêgo, uma das principais causas para a ausência de análise dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental é que o Ministério do Desenvolvimento Regional tem “deficiências na estrutura”, como indisponibilidade de equipe técnica qualificada e falta de normativo que regulamente os procedimentos de avaliação.
Na prática, além de escolher meios de transportes inadequados e mais caros, a condição de mobilidade das pessoas não vai melhorar, pelo contrário, em médio ou longo prazo, um sistema escolhido, projetado ou construído sem ser condizente à necessidade da demanda piora a situação porque muitas vezes impede a implantação posterior de um sistema melhor.
Esse empecilho se dá porque tecnicamente pode ser quase impossível desmontar um meio de transporte para construir outro e porque já foi gasta uma grande quantia em dinheiro e os recursos são limitados.
O que se vê no Brasil são exemplos de monotrilhos sendo colocados em traçados que necessitariam de metrô pela alta demanda, de escolha de trilhos onde ônibus dão conta ou de sistemas de ônibus onde trilhos são necessários.
O TCU assim determinou que o ministério estabeleça “critérios mínimos para a avaliação e a manifestação conclusiva sobre a suficiência e adequação dos EVTEA dos empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade a serem contratados.”
A unidade técnica do TCU responsável pelas fiscalizações foi a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana.
Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes
Veja o acórdão na íntegra:
ACÓRDÃO 408/2021 – PLENÁRIO
VITAL DO RÊGO
RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA)
03/03/2021
3. Responsáveis: Rogério Simonetti Marinho (***.011.294-**); Tiago Pontes Queiroz (***.932.574-**).
Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR).
Não atuou.
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana).
não há.
Auditoria operacional realizada com o objetivo verificar em que medida as análises acerca da viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade são suficientes e aderentes aos princípios e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, bem como em referenciais que abordam o tema.
AUDITORIA OPERACIONAL. TRANSPORTES PÚBLICOS DE MÉDIA E ALTA CAPACIDADE. ANÁLISES DE VIABILIDADE TÉCNICA, ECONÔMICA E AMBIENTAL. DESCONFORMIDADE COM A POLÍTICA NACIONAL DE MOBILIDADE URBANA. DETERMINAÇÃO. RECOMENDAÇÃO.
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de auditoria realizada no Ministério do Desenvolvimento Regional com o objetivo verificar em que medida as análises acerca da viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade são suficientes e aderentes aos princípios e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, bem como a referenciais que abordam o tema;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar ao Ministério do Desenvolvimento Regional, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, e nos arts. 2º, inciso I, e 4º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, e com base nos arts. 6º, inciso IX, e 116 da Lei 8.666/1993, arts. 19, 20 e 21 da Portaria Interministerial 424/2016, e arts. 5º, inciso II, e 6º, inciso VIII, da Lei 12.587/2012, que:
9.1.1. no prazo de 150 dias, estabeleça critérios mínimos para a avaliação e manifestação conclusiva sobre a suficiência e adequação dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental dos empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade a serem contratados nos instrumentos de repasse federais bem como nos de financiamento da União, alinhando-os à Política Nacional de Mobilidade Urbana e aos planos de mobilidade urbana, planos diretores urbanos e planos de desenvolvimento urbano integrado, considerando a viabilidade durante todo o ciclo de vida, desde a concepção, passando pela construção até a operação dos empreendimentos;
9.1.2. após o estabelecimento desses critérios mínimos, abstenha-se de celebrar instrumentos de transferências de recursos federais, bem como de financiamentos, cujos projetos não contenham devida avaliação do EVTEA, acompanhada de manifestação conclusiva sobre sua suficiência e adequação;
9.2. recomendar ao Ministério do Desenvolvimento Regional, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União e nos arts. 2º, inciso III, e 11 da Resolução-TCU 315/2020, além dos arts. 5º, inciso II, 6º, inciso VIII, e 16, incisos IV e VI, da Lei 12.587/2012, que, ao estabelecer os critérios mínimos de avaliação e de manifestação conclusiva sobre a suficiência e adequação dos estudos de viabilidade dos empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade, considere:
9.2.1. a estrutura básica apresentada na Seção V do relatório de auditoria, feita com base em técnicas de comparação com referenciais;
9.2.2. a possibilidade de participação externa ao MDR para realizar essa atividade;
9.2.3. a necessidade de elaboração de normas e manual de procedimentos;
9.3. autorizar a unidade técnica a proceder ao monitoramento das determinações e recomendações constantes dos subitens anteriores;
9.4. dar ciência desta decisão ao Congresso Nacional, por meio da Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados, informando-a acerca da importância de criação de normas que passem a exigir a elaboração e avaliação de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade, de modo a tornar mais eficiente a alocação de recursos federais nas obras dessa tipologia que requeiram financiamento público; e
9.5. dar ciência desta decisão à Caixa Econômica Federal e ao Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) .
Adoto aqui o relatório elaborado no âmbito da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (peça 33) , cujas propostas contaram com a anuência dos dirigentes daquela unidade técnica (peças 34 e 35) , transcrito a seguir com os ajustes de forma pertinentes:
I. INTRODUÇÃO
I.1. Contextualização
Trata-se de auditoria de natureza operacional com o objetivo de verificar em que medida as análises acerca da viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade são suficientes e aderentes aos princípios e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, bem como em referenciais que abordam o tema, possibilitando a contratação, a entrega e a operação de empreendimentos viáveis do ponto de vista técnico, econômico e ambiental.
A Secretaria Nacional de Mobilidade e Desenvolvimento Regional e Urbano (SMDRU/MDR) e¿ a responsável por formular e implementar no Brasil uma política de mobilidade urbana que proporcione o acesso universal a¿ cidade, de forma segura, socialmente inclusiva e sustentável. Já os estados e municípios são os entes responsáveis pela organização e prestação, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, dos serviços de transporte coletivo, que tem caráter essencial.
Ao longo dos anos, a SMDRU/MDR vem apoiando diversas ações por meio de transferências voluntárias e empréstimos com recursos do FGTS de forma a dar suporte aos entes subnacionais para a implementação de transportes públicos de média e alta capacidade, uma vez que, geralmente, esses empreendimentos possuem um custo superior a¿ capacidade de endividamento ou de autofinanciamento destes entes. Tal direcionamento, inclusive, encontra amparo no art. 16, inciso IV, da Lei 12.587, de 3 de janeiro de 2012, que institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, em que atribui a¿ União fomentar a implantação de projetos de transporte público coletivo de grande e média capacidade nas aglomerações urbanas e nas regiões metropolitanas.
Ainda assim, verifica-se que muitas cidades no Brasil possuem dificuldades para implementar suas redes de transporte público de média e alta capacidade em escala e ritmo suficientes para acompanhar o crescimento da população urbana, o desenvolvimento econômico e a necessidade de implantação de modais de transporte público mais equilibrados ambientalmente. Um problema sistêmico apontado em diversas auditorias do TCU e¿ a carência, em termos de planejamento urbano, de alinhamento entre os projetos propostos e os planos diretores, de mobilidade e metropolitanos, bem como em relação às necessidades da população. Além disso, constata-se a ocorrência de contratação de empreendimentos com insuficiência de estudos técnicos e econômicos que abordem os projetos em seus ciclos de vida desde a concepção, passando pela construção até a operação, o que pode levar a empreendimentos que não atendam a demanda projetada e com problemas operacionais e de custeio que poderiam ter sido tratados ou identificados nos estudos iniciais.
I.2. Metodologia
A presente auditoria operacional sobre a mobilidade urbana e¿ decorrência do Despacho exarado pelo Ministro Relator Vital do Rêgo, no âmbito do processo de planejamento do controle TC Processo 033.818/2018-5.
Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União e com observância ao Manual de Auditoria Operacional do TCU. A equipe foi composta por integrantes da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana e o desenvolvimento dos trabalhos contou com o apoio da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo (Semec) deste Tribunal. A supervisão da Semec teve o objetivo de otimizar os recursos empregados na execução da auditoria operacional, bem como de mitigar riscos de detecção em auditoria.
Na fase de planejamento, foram realizadas, primeiramente, pesquisas na legislação, na jurisprudência, na bibliografia relativa ao setor e em artigos e trabalhos técnicos publicados na imprensa, por órgãos públicos federais ou disponíveis na internet. Em sequência, foram realizadas entrevistas com gestores da atual Secretaria Nacional de Mobilidade e Desenvolvimento Regional e Urbano do Ministério do Desenvolvimento Regional (SMDRU/MDR) .
Importante lembrar a realização da auditoria nos controles internos nas secretarias finalísticas do então MCidades (atual MDR com a fusão, em janeiro de 2019, do MCidades com o antigo Ministério da Integração Nacional) , incluindo a Semob (atual SMDRU) , auditoria que, em razão de sua amplitude nos processos de trabalho do ministério, foi objeto de análise desta equipe para melhor delimitação do escopo da atual fiscalização.
Em razão do tempo decorrido daquela auditoria bem como das mudanças na pasta ministerial, a equipe deste trabalho avaliou ser necessário revalidar os eventos de risco da matriz de eventos (TC Processo 031.563/2016-3, peça 99) que não foram priorizados no escopo daquela fiscalização.
Dos doze eventos de risco, cinco integraram o escopo daquela auditoria, TC Processo 031.563/2016-3, peça 104, p. 111 (tabela 2 abaixo) . Assim, esta equipe reavaliou os outros sete eventos de riscos. A revalidação contou com a colaboração de seis auditores do TCU, não participantes desta fiscalização, com experiência junto às secretarias finalísticas do MDR, mais seis servidores do MDR, entre gestores da SMDRU/MDR e servidores do controle interno do órgão.
Solicitou-se que os doze participantes avaliassem, com base na escala de impacto e probabilidade, suas notas acerca de suas percepções de risco baixo (0-9,99) , médio (10-39,99) , alto (40-79,99) e extremo (80-100) , conforme modelo apresentado no Referencial Básico de Gestão de Riscos do TCU, p. 28, para cada um desses sete eventos de risco. Ao final, obteve-se as seguintes médias, conforme tabela 1 abaixo:
Tabela 1 – Revalidação dos eventos de risco não escopo da auditoria dos controles internos em 2017
Evento | Evento 3 | Evento 5 | Evento 6 | Evento 8 | Evento 10 | Evento 11 | Evento 12 |
Avaliação média | 34,08 | 42,25 | 41,25 | 39,42 | 26,92 | 56,42 | 45,33 |
Risco | Médio | Alto | Alto | Médio | Médio | Alto | Alto |
Fonte: equipe de auditoria
Após o resultado dessa revalidação, a equipe comparou esses valores com a avaliação dos eventos de risco que integraram o escopo da auditoria dos controles internos. Esses eventos de risco tiveram sua medição à época, conforme segue:
Tabela 2 – Avaliação dos eventos de risco, escopo da auditoria dos controles internos em 2017
Evento | Evento 1 | Evento 2 | Evento 4 | Evento 7 | Evento 9 |
Avaliação média | 80 | 64 | 64 | 80 | 80 |
Risco | Extremo | Alto | Alto | Extremo | Extremo |
Fonte: Matriz de eventos de risco – auditoria dos controles internos TC Processo 031.563/2016-3
Para se saber o alcance daquele trabalho perante os eventos de risco da tabela 2, foi necessário realizar análise de conteúdo daquele relatório de auditoria e das deliberações contidas no Acórdão 2153/2018-TCU-Plenário.
Ao final dessa avaliação, verificou-se que o evento de risco 2, que se refere à emissão indevida de parecer favorável à seleção de empreendimentos, permanecia ainda com considerável risco para o alcance dos objetivos do SMDRU/MDR, especificamente com relação à adequada seleção de empreendimentos sem viabilidade técnica, econômica e/ou ambiental (primeira consequência relacionada naquela matriz ligada a esse evento) .
Com isso, a equipe de auditoria realizou entrevistas com os gestores do ministério, solicitando informações da carteira de empreendimentos da SMDRU/MDR.
A partir de então, foi elaborada a matriz de planejamento procurando atender ao objetivo do trabalho exposto no primeiro parágrafo desta introdução.
Para validação da matriz de planejamento, a equipe de auditoria realizou em 10/3/2020 painel de referência interno, com representantes da unidade técnica do TCU patrocinadora do trabalho. Destaca-se também que foi agendado um painel de referência externo para discussão da matriz em 17/3/2020, com especialistas e gestores envolvidos no segmento de mobilidade urbana. Todavia, esse painel teve de ser cancelado, tendo em vista a edição da Portaria-TCU n. 146, de 12/3/2020, e a adoção de medidas de mitigação dos riscos decorrentes do novo coronavírus, incluindo a suspensão temporária da realização de eventos coletivos nas dependências do TCU, sem previsão de retorno. Diante do cenário, como medida mitigadora, a equipe optou por enviar a matriz a todos os convidados do painel em 17/3/2020 para comentários e sugestões remotas, contando com algumas contribuições em resposta.
Ainda no planejamento, a equipe reuniu os critérios para avaliação dos objetos selecionados, a partir de dispositivos legais e normativos, análise de bibliografia especializada, incluindo referenciais e estudos sobre a elaboração e a avaliação de EVTEAs de diferentes setores. Por meio desses documentos, a equipe buscou fazer uma leitura dos componentes de EVTEAs mais considerados nesses referenciais e mais pertinentes para os empreendimentos de mobilidade, num estudo consolidado.
Na fase de execução da auditoria, foram realizados procedimentos de análise nos processos administrativos de seleção de empreendimentos de transporte de média e alta capacidade (TMA) solicitados pela equipe ao MDR e foi desempenhada uma análise de planilha contendo os principais empreendimentos de TMA integrantes da carteira da SMDRU/MDR.
A partir das análises empreendidas sobre as respostas recebidas e sobre os processos analisados da carteira de empreendimentos obtida, a equipe elaborou a matriz de achados e realizou painel de referência externo em 9/6/2020, com representantes da unidade técnica do TCU patrocinadora do trabalho, incluindo também representante do gabinete do Ministro-Relator e o coordenador-geral de Controle Externo de Infraestrutura. Participaram desse painel diversos gestores e especialistas de órgãos e entidades atuantes no setor de políticas em mobilidade urbana, como o Ministério do Desenvolvimento Regional (SMDRU; Departamento de Projetos de Mobilidade e Serviços Urbanos) , Caixa Econômica Federal (Gerência Nacional de Padronização e Normas Técnicas de Governo e Gerência Nacional de Produtos de Saneamento e Infraestrutura) , Presidência da República (Secretária Especial de Assuntos Federativos) , Ministério da Economia (Secretaria Especial de Desburocratização) , Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados e Controladoria-Geral da União.
I.3. Escopo e Questões de Auditoria
Conforme já descrito no objetivo da presente auditoria, este trabalho tem por escopo os transportes públicos de média e alta capacidade (TMA) . Estão dentro do conceito de TMA os corredores de BRT, as composições de trem urbano, metrô, monotrilho e veículo leve sobre trilhos (VLT) .
O escopo nos transportes públicos de média e alta capacidade se justifica pela materialidade, risco e relevância. Em relação à materialidade, atualmente a carteira administrada pela SMDRU/MDR aponta um valor total de R$ 15,34 bilhões de apoio federal, entre OGU e financiamento, conforme planilha apresentada pela SMDRU/MDR (peça 15, item não digitalizável) . Sobre o risco, verifica-se que a alta exigência técnica, econômica e ambiental na implementação dos empreendimentos de TMA torna complexa para o gestor público as escolhas das melhores alternativas. Quanto à relevância, cita-se a importância que os transportes públicos de média e alta capacidade possuem para a qualidade de vida da população e para a economia e produtividade das cidades, conforme explorado abaixo na seção II. Visão Geral da Mobilidade Urbana no Brasil.
Para alcançar o objetivo, foram elaboradas as seguintes questões de auditoria:
Questão 1 – As análises acerca dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade verificam a aderência dos projetos aos planos de mobilidade urbana, planos diretores urbanos e, nos casos das regiões metropolitanas, aos planos de desenvolvimento urbano integrado?
Questão 2 – As análises acerca dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade consideram todo o seu ciclo de vida, desde a concepção, passando pela construção até a sua operação?
Como não escopo da auditoria, podem ser citados todos os outros modais não considerados transporte público de média e alta capacidade, a exemplo das faixas de ônibus convencionais que circulam em vias não exclusivas, compartilhando o mesmo espaço com outros sistemas de transporte.
Também integram o não escopo os empreendimentos de PPP patrocinados por governos estaduais e municipais e financiados em parte com recursos federais, em razão de deliberações do TCU, a exemplo dos Acórdãos 2906/2015 e 1665/2016, ambos do Plenário, no sentido de direcionar a competência para avaliação de EVTEAs de PPP locais aos entes subnacionais, com o devido acompanhamento do respectivo tribunal de contas e do sistema de controle interno competente, cabendo à União uma atuação suplementar, quanto à viabilidade da concessão de apoio federal, que não se confunde com a viabilidade do empreendimento em si. Nesses casos, os órgãos federais devem se certificar de que há EVTEAs elaborados pelos respectivos poderes concedentes, ratificados por suas agências reguladoras, onde houver, e, preferencialmente, certificados pelos respectivos órgãos de auditoria interna e tribunais de contas.
Não obstante, as análises, conclusões e encaminhamentos tratados neste relatório podem também servir como referencial para avaliação de EVTEAs no âmbito dos órgãos estaduais e municipais em futuros empreendimentos de TMAs.
II. VISÃO GERAL DA MOBILIDADE URBANA NO BRASIL
II.1. A Política Nacional e as fontes de recursos para a mobilidade urbana
II.1.1. A Política Nacional de Mobilidade Urbana
A atual Política Nacional de Mobilidade Urbana – PNMU foi instituída pela chamada Lei da Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012) , sendo este o instrumento que identifica as diretrizes, princípios e objetivos com a finalidade de fomentar o desenvolvimento da mobilidade urbana e ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
O referido normativo veio a atender mandamento preconizado no art. 21, inciso XX da Constituição Federal de 1988: compete à União “instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos”.
A referida determinação constitucional vincula-se ao previsto no art. 182 da Carta Magna: “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”.
A PNMU (art. 24, §1º) exige que os municípios com população acima de 20 mil habitantes ou pertencentes a regiões metropolitanas, além de outros, elaborem e apresentem seu Plano de Mobilidade Urbana (PMU) , considerado “o instrumento de efetivação da Política Nacional de Mobilidade Urbana”.
A melhoria da qualidade dos deslocamentos das pessoas nas cidades brasileiras, com a consequente redução dos custos generalizados, requer investimentos significativos em infraestrutura. Deve-se considerar as externalidades negativas, a exemplo da poluição ambiental, longos períodos desperdiçados nos deslocamentos e custo social dos acidentes, bem como as externalidades positivas, tais como a redução de tempo de viagem para os usuários e cargas e a diminuição do número de acidentes.
O cenário observado, de crescimento urbano desordenado e de deficiências de planejamento, ratifica a necessidade de requalificação da mobilidade urbana nos grandes centros e aglomerados urbanos.
Para atendimento das demandas relativas à mobilidade urbana, o Governo Federal, por meio do atual Ministério do Desenvolvimento Regional – MDR, se estabelece em posição de apoio aos demais entes federados, seja pela destinação direta de recursos orçamentários ou por financiamento com recursos oriundos do FGTS.
A política de apoio tem por objetivo, nos termos das diretrizes estabelecidas na PNMU (Lei 12.587/2.012, art. 6º) , a implantação de infraestrutura de novos sistemas de transporte público coletivo urbano e de expansão e melhorias nos sistemas existentes que contemplem mecanismos de integração intermodal física e tarifária, prioritariamente os sistemas de transporte público coletivo de média e alta capacidade.
II.1.2. Recursos Não Onerosos – destinação direta de recursos do Orçamento Geral da União
Até o fim de 2019, as regras e fundamentos técnicos para Estados, Municípios e Distrito Federal terem acesso aos recursos do OGU – Orçamento Geral da União encontravam-se estabelecidas nos normativos relativos ao Programa 2048 – Mobilidade Urbana e Trânsito (código PPA 2016-2019, Lei 13.249/2016) .
O Programa 2048, a cargo da Secretaria Nacional de Mobilidade e Desenvolvimento Regional e Urbano – SMDRU/MDR, e tendo por base as supracitadas diretrizes, estruturava-se para buscar dotar o país de infraestrutura de mobilidade urbana utilizando soluções adequadas e compatíveis com o porte e adensamento populacional, de modo a viabilizar a sustentabilidade dos deslocamentos urbanos. Declarava-se a busca por priorizar o transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado e o não motorizado sobre o motorizado.
Tabela 3 – Objetivos vinculados ao Programa 2048 – Mobilidade Urbana e Trânsito
Código | Descrição | Valor Total previsto no PPA 2016-2019 (mil R$) |
574 | Apoiar a implantação, expansão e requalificação dos sistemas de mobilidade urbana com soluções acessíveis, sustentáveis e compatíveis com as características locais e regionais, priorizando os modos de transporte público coletivo e os não motorizados e promovendo a integração modal, física e tarifária. | 58.504.912,62 |
584 | Implementar a Política Nacional de Mobilidade Urbana promovendo o fortalecimento institucional do setor e o planejamento integrado ao desenvolvimento urbano e territorial | 7.109.960,46 |
591 | Promover a Segurança e a Educação para o trânsito, por meio da implementação da Política Nacional de Trânsito – PNT. | 367.600,34 |
Valor Global do Programa | 65.982.473,42 |
Fonte: dados extraídos do PPA 2016-2019.
Ademais, o Programa 2048 – Mobilidade Urbana e Trânsito contemplava as seguintes ações:
Ação 10SS – Apoio a Sistemas de Transporte Público Coletivo Urbano;
Ação 10SR – Apoio à Elaboração de Planos e Projetos de Sistemas de Transporte Público Coletivo Urbano;
Ação 10ST – Apoio a Sistemas de Transporte Não-Motorizados;
Ação 2D47 – Apoio a Medidas de Moderação de Tráfego.
O Manual para Apresentação de Propostas do Programa 2048, em versão aprovada pela Portaria 156/2018-MDR, indicava que as ações nele constantes teriam como objetivo “promover a articulação das políticas de transporte, trânsito e acessibilidade universal a fim de proporcionar a qualificação do sistema de mobilidade urbana das cidades através do acesso amplo e democrático ao espaço, de forma segura, socialmente inclusiva e sustentável”.
Para tanto, o apoio devia se dar na elaboração de projetos e de PMUs e, também, na implementação de intervenções viárias que priorizassem e promovessem os sistemas de transportes públicos coletivo de passageiros, de transportes e circulação não motorizada (passeios, passarelas, ciclofaixas, ciclovias, travessias, sinalização, entre outros) , prevendo a integração entre as diversas modalidades de transportes e de circulação e a implantação do conceito de acessibilidade universal, para incluir na matriz da mobilidade urbana o deslocamento de pessoas com deficiência e com mobilidade reduzida.
Do exposto, frisa-se que a metodologia de enquadramento e seleção dos empreendimentos a serem custeados à conta do OGU encontrava-se estabelecida no Manual de Instruções para Contratação e Execução dos Programas e Ações do Ministério das Cidades (atual MDR) – MICE e no acima referido Manual para Apresentação de Propostas do Programa 2048.
Dos citados manuais, verifica-se que apenas o MICE tem sua aplicabilidade ainda válida no que concerne à metodologia encampada pela SMDRU/MDR.
II.1.3. Recursos Onerosos – Financiamento com recursos oriundos do FGTS
No tocante aos chamados recursos onerosos, a SMDRU/MDR atua na mobilidade urbana disponibilizando os recursos do FGTS para financiamento de empreendimentos selecionados por meio do Programa de Infraestrutura de Transporte e da Mobilidade Urbana – Pró-Transporte, reformulado pela Resolução 848, de 17 de maio de 2017, do Conselho Curador do FGTS, posteriormente regulamentada pela Instrução Normativa 27, de 11 de julho de 2017, do então Ministério das Cidades. As reformulações só têm eficácia para as seleções do programa posteriores a essa instrução normativa e para os contratos de financiamento anteriores a ela quando houver comum acordo entre os agentes financeiros e os mutuários.
De acordo com o item 2 do Anexo I da IN 27, o programa tem por objetivo a promoção da melhoria da mobilidade urbana, da acessibilidade universal, da qualidade de vida e do acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais nas cidades brasileiras, por meio de investimentos em sistemas e outras infraestruturas de mobilidade urbana, compatíveis com as características locais e regionais, priorizando os modos de transporte público-coletivo e os não motorizados.
O programa está voltado para o financiamento tanto do setor público como do privado para a implantação e requalificação de sistemas, contribuindo para a promoção do desenvolvimento urbano, econômico e social, bem como para a preservação do meio ambiente, de maneira a garantir o retorno dos financiamentos concedidos e conferir maior alcance social às aplicações do FGTS.
O financiamento pode ser realizado por meio de diversos agentes financeiros credenciados pelo agente operador do FGTS, que é a Caixa Econômica Federal. Há uma exigência de contrapartida mínima de 5% do valor de investimento, o prazo de carência é de até 48 meses e a amortização em até 20 anos.
Conforme informações obtidas no portal da Caixa – Pró-Transporte, são encargos do programa:
a) juros mensais com a taxa nominal anual de 6%, sendo que, para as ações financiáveis do sistema de transporte sobre trilho, a taxa de juros é de 5,5% ao ano;
b) taxa de risco de crédito é definida conforme conceito de risco de crédito emitido pela Caixa para cada operação, limitada a 1% a.a., incidente sobre o saldo devedor do contrato;
c) remuneração da Caixa equivalente a até 2% a.a., incidente sobre o saldo devedor; e
d) tarifas operacionais e de análise.
Havia a previsão de que, a partir de dezembro de 2019, os municípios que não possuíssem Plano de Mobilidade Urbana (PMU) validado ficariam impedidos de obter recursos do Pró-Transporte, exceto para a elaboração do próprio plano. Tal prazo foi estendido para até 12 de abril de 2021, por meio da Medida Provisória n. 906, de 19/11/2019, convertida na Lei 14.000, de 19 de maio de 2020.
Foram incluídas, ademais, algumas possibilidades para recebimento de recursos no Pró-Transporte: desapropriações (até 15%: do valor total do contrato ou das desapropriações totais) ; planos de mobilidade urbana; estudos e projetos executivos; desenvolvimento institucional; transporte ativo; ampliação das modalidades apoiáveis ao Setor Privado.
Para o setor privado, a principal atuação é no ReFrota 17, que visa o financiamento de renovações de frotas de ônibus.
No Avançar Cidades, que se destina ao setor público, existe a divisão dos municípios propositores em dois grupos. O Grupo 1 é regido pela IN 28, de 11/7/2017, que trouxe os critérios de enquadramento e seleção e tem inscrições abertas desde 27/7/2017. Destina-se a municípios de até 250 mil habitantes, o que engloba 5.460 municípios, e pode financiar de R$ 500 mil a R$ 30 milhões. O Grupo 2, por sua vez, é regido pela IN 38, de 6/11/2017, e tem inscrições abertas desde 8/11/2017. Destina-se a municípios de mais de 250 mil habitantes, totalizando 110 municípios, e pode contemplar financiamentos de R$ 1 milhão a R$ 200 milhões.
A figura a seguir mostra o fluxo atual do processo de seleção do programa até a assinatura do contrato de financiamento.
Figura 1 – Fluxo do processo de seleção de empreendimentos
Fontes: IN 27; Apresentação de lançamento do Guia TPC pelo antigo MCidades
II.1.4. Programa de governo gerido atualmente – (PPA) 2020-2023
Consta do atual Plano Plurianual (PPA) 2020-2023, aprovado pela Lei Federal 13.971, de 27 de dezembro de 2019, o programa de governo 2219 – Mobilidade Urbana, sob a responsabilidade do Ministério do Desenvolvimento Regional – MDR.
A diretriz é a “ampliação do investimento privado em infraestrutura orientado pelo planejamento de longo prazo associada à redução da insegurança jurídica”.
O objetivo expresso é no sentido de aprimorar o planejamento, a gestão e a infraestrutura de mobilidade urbana em cidades e regiões, tendo como meta aumentar a taxa de entrega de infraestrutura de mobilidade urbana contratada com apoio financeiro da União de 20,31% para 39,03%.
Tabela 4 – Programa 2219 (PPA 2020-2023)
Esfera | Valor 2020 (mil R$) | Valor 2021-2023 (mil R$) |
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social | 298.000 | 879.551 |
Despesas de Capital | 298.000 | 879.551 |
Recursos Não Orçamentários | 11.876.049 | 18.737.019 |
Crédito e Demais Fontes | 10.961.645 | 15.569.299 |
Gastos Tributários | 914.404 | 3.167.720 |
Total | 12.174.049 | 19.616.570 |
Valor Global | 31.790.619 |
Fonte: Lei 13.971/2019 (PPA 2020-2023)
II.1.5. Estudo dos dados orçamentários promovido pelo Inesc
O Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) conduz o projeto MobCidades – Mobilidade, Orçamento e Direitos, em parceria com dez organizações em diferentes cidades integrantes da Rede Cidades por Territórios Justos, Democráticos e Sustentáveis.
A iniciativa visa fortalecer e fomentar a participação popular na gestão da mobilidade urbana, com foco na garantia do direito à cidade e ao transporte como direito social.
Iniciado em 2017, o MobCidades tem atuado na articulação e capacitação de organizações da sociedade civil para a popularização do conceito de direito à cidade e o monitoramento e atuação política na elaboração das leis orçamentárias. Além disso, os movimentos que o integram têm atuado no levantamento de dados sobre transparência e mobilidade nos municípios, na elaboração de orçamentos nacional e municipais temáticos da mobilidade urbana, na incidência para a regulamentação do transporte como direito social e na discussão da temática mobilidade e gênero.
Em análise do orçamento nacional da mobilidade urbana (documento “Orçamento Temático da Mobilidade Urbana – Nacional”, MobCidades) , o Inesc reuniu dados dos últimos três Planos Plurianuais – PPAs (2008/2011; 2012/2015; e 2016/2019) .
Verificou-se que, na execução do PPA 2008-2011, o valor autorizado (R$ 3,02 bilhões) foi muito superior ao efetivamente pago (2,75 milhões) , da ordem de 0,09% do autorizado, e cerca de quatro vezes maior quando se acrescentam os restos a pagar na análise (R$ 808 milhões) , referente a despesas empenhadas em anos anteriores (INESC, 2019, p. 9) .
No PPA 2012-2015, muito relacionado às obras de infraestrutura para a Copa do Mundo de 2014, o que direcionou maiores investimentos para as cidades sede, também se verificou baixa execução das ações. As suas quatro leis orçamentárias anuais apresentaram recursos autorizados ainda mais vultosos (R$ 14 bilhões) , ou cerca de cinco vezes maior que o PPA anterior. No entanto, quanto aos recursos efetivamente pagos (R$ 1,48 milhões) , observou-se que o comportamento se repetiu, apesar de neste caso o valor pago ser proporcionalmente maior, ou 10,6% do autorizado (INESC, 2019, p. 12) .
Com relação ao PPA em vigor até o final de 2019 (PPA 2016-2019) , o quadro muda bastante, considerando-se o fato de que, desde 2017, convive-se com a emenda constitucional que instituiu novo regime fiscal, impondo um teto para os gastos públicos com base no orçamento do ano anterior, que desde então podem ser reajustados apenas pela inflação. Houve, assim, um achatamento dos recursos destinados à mobilidade urbana com recursos autorizados da ordem de R$ 3 bilhões. No entanto, há um comportamento semelhante em valores absolutos com relação ao valor pago no PPA 2012-2015, estando este praticamente no mesmo montante (INESC, 2019, p. 14) .
De acordo com estudo, verificou-se que, entre os anos de 2008 e 2019, foram executados apenas 14% do que estava previsto nos três PPAs respectivos (valor que não passa dos 39% quando se consideram os restos a pagar na análise, referentes a despesas empenhadas em exercícios anteriores) .
Tabela 5 – OGU (Mobilidade Urbana) – PPAs 2008 a 2019
PPA | AUTORIZADO (IPCA) | PAGO (IPCA) | PAGO + RP Pago (IPCA) |
PPA 2008/2011 | 3.021.022.431,82 | 2.751.052,86 | 807.737.913,98 |
PPA 2012/2015 | 14.003.916.104,18 | 1.481.113.454,34 | 3.365.899.179,63 |
PPA 2016/2019 | 2.913.553.664,97 | 1.208.282.577,98 | 3.555.168.287,08 |
TOTAL | 19.938.492.200,97 | 2.692.147.085,18 | 7.728.805.380,69 |
% | 14% | 39% |
Fontes: Siga Brasil / MobCidades
A baixa execução orçamentária encontra-se ilustrada nos gráficos abaixo:
Figura 2 – Gráfico comparativo Valores Autorizados x Pagos
Fonte: Instituto de Estudos Socioeconômicos
II.2. Plano de mobilidade urbana (PMU)
O planejamento da rede de transporte urbano de um município se dá através da elaboração do plano de mobilidade urbana, um instrumento da política de desenvolvimento urbano integrado ao plano diretor do município.
O PMU indica as diretrizes, instrumentos, ações e projetos voltados a proporcionar o acesso amplo e democrático às oportunidades que a cidade oferece, através do planejamento da infraestrutura de mobilidade urbana, da logística de distribuição de bens e serviços, da construção e manutenção da infraestrutura viária e da integração entre modos e demais ações interligadas para a melhoria da acessibilidade e da qualidade de vida da população.
Como instrumento de planejamento, gestão e avaliação dos sistemas de mobilidade, o PMU deve contemplar: a identificação clara e transparente dos objetivos de curto, médio e longo prazos e dos meios financeiros e institucionais que assegurem a sua implantação e execução, bem como deve atender aos conteúdos obrigatórios estabelecidos na Lei 12.578/2012.
Sua elaboração é de responsabilidade local e deve ser feita com a participação popular, sendo recomendada a sua aprovação em formato de lei ou decreto municipal, de forma a dar-lhe legitimidade e perenidade diante das periódicas mudanças de governo.
A existência, suficiência e adequação de um PMU está intimamente relacionada à viabilidade dos empreendimentos a serem propostos e posteriormente executados.
A elaboração de um PMU demanda a realização prévia da etapa de diagnóstico da mobilidade urbana, quando se busca coletar, sistematizar e analisar um conjunto de dados específicos dos sistemas de mobilidade urbana, bem como informações relevantes sobre o contexto e a evolução socioeconômica da cidade, a legislação incidente etc.
Um diagnóstico bem elaborado é condição para o estabelecimento de um conjunto de ações regulatórias e projetos de transporte público e não motorizados que a cidade vai implementar para a solução dos problemas identificados.
Em consulta à base de dados da SMDRU/MDR¹, verifica-se que, dos 5.570 municípios brasileiros, dos quais 1.842 estão legalmente obrigados a elaborar um PMU, apenas 321 municípios possuem o referido plano, correspondendo a tão somente 6% do total de municípios.
Figura 3 – Estatística sobre os planos de mobilidade urbana dos Municípios
¹Fonte: https://bit.ly/3dvSjeM
Quando a análise se debruça sobre os municípios legalmente obrigados a elaborarem um plano de mobilidade (Lei 12.587/2.012, art. 24, §1º) , o percentual é de 16%, valor que pode ser considerado muito aquém do desejável, em virtude dos mais de oito anos transcorridos da promulgação da referida lei.
Em pesquisa mais focada desenvolvida pela SMDRU/MDR, realizou-se um levantamento junto a 3.476 municípios, mais o Distrito Federal, solicitando informações sobre a elaboração de seus respectivos planos de mobilidade urbana.
A iniciativa visava apoiar a implantação e monitoramento da evolução da Política Nacional de Mobilidade Urbana e, também, no intuito de dispor de informações para a formulação de políticas públicas para o setor.
Os municípios que compõe o escopo do levantamento são: municípios com mais de 20 mil habitantes (segundo estimativa do IBGE) ; municípios que fazem parte de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e regiões integradas de desenvolvimento econômico; municípios em área de interesse turístico; municípios em área de impacto ambiental; e municípios que participaram de alguma capacitação presencial da SMDRU/MDR.
Primeiramente, cumpre ressaltar que 2.315 (67%) dos municípios consultados responderam ao levantamento. Verificou-se que a taxa de respondentes cresce de acordo com o porte do município e é maior nas regiões Sul (76%) e Sudeste (77%) .
Em coerência com o levantamento conduzido anteriormente, a SMDRU/MDR identificou que 321 municípios (14% dos 2.315 respondentes) declararam possuir o PMU elaborado. Esses 321 municípios correspondem a 37% da população brasileira.
Nos municípios com mais de 250 mil habitantes, a taxa de quem declarou já ter elaborado seu plano de mobilidade é consideravelmente maior (46 municípios – 53% dos respondentes desse porte) . Só estes municípios representam 28% da população de todo o país.
Outro dado relevante indicado pela SMDRU/MDR é que, dos 321 municípios que declararam possuir o plano, 253 deles (79%) estão nas regiões Sul e Sudeste.
A pesquisa também mostra que 839 municípios (36% dos respondentes) declararam possuir PMU ou estar em processo de elaboração dele. O número indica, segundo a SMDRU/MDR, que uma parcela significativa dos municípios teria sido ao menos sensibilizada a elaborar seus respectivos planos. Esses municípios representam 58% da população de todo o país.
Figura 4 – Percentual de municípios que possuem plano de mobilidade urbana por porte de municípios
Fonte: SMDRU/MDR – pesquisa publicada em ago/16; atualização em dez/19 (https://bit.ly/2YBCAGX)
A preocupação com o planejamento na área de mobilidade urbana seria mais perceptível nos municípios com maior número de habitantes, onde os problemas nos deslocamentos cotidianos são mais impactantes.
O levantamento também verificou junto às prefeituras que 239 municípios (74% dos que declararam possuir PMU) informaram que o plano foi aprovado em lei ou em ato normativo. A SMDRU/MDR salientou a possibilidade de os municípios que declararam ter aprovado o plano em lei municipal aprovada pelo Legislativo tê-lo em decreto municipal e, até planos aprovados em lei podem não ter cumprido todo o conteúdo estabelecido no texto da Lei nº 12.587/2012, no entanto, não é detalhado no levantamento qual conteúdo da PNMU os planos podem ter deixado de cumprir.
II.3. Alguns números gerais sobre a mobilidade urbana no Brasil
Sobre a obtenção e divulgação de dados e estatísticas sobre a mobilidade urbana no Brasil, cumpre destacar o relevante papel desempenhado pelo Instituto de Políticas de Transporte e Desenvolvimento (ITDP) .
Nesse contexto, o ITDP criou a plataforma MobiliDADOS, tendo como objetivo promover o uso de informações confiáveis nos processos de elaboração, monitoramento e avaliação de políticas de mobilidade e desenvolvimento urbano. Além de indicadores para capitais e regiões metropolitanas, a plataforma oferece acesso a todos os dados brutos utilizados e descreve as metodologias de apuração de cada indicador.
De acordo com a publicação MobiliDADOS em Foco – Boletim 5 – Estatísticas Nacionais e Políticas de Mobilidade Urbana (2019) do ITDP, os dados de tempo de deslocamento casa-trabalho levantados pelo IBGE em todo o território nacional mostram que a maior parte das pessoas que gastam mais de uma hora no deslocamento entre o domicílio e o local de trabalho vivem em regiões metropolitanas (ITDP, 2019, p. 4) .
As regiões metropolitanas concentram metade dos municípios, onde mais de 10% da população gasta mais de uma hora no trajeto casa-trabalho. Entre 2004 e 2015, verifica-se que este percentual cresceu de forma significativa em todas as regiões metropolitanas, exceção feita aos casos de Curitiba, Fortaleza e Belo Horizonte (ITDP, 2019, p. 4) .
Um dos principais motivos para os habitantes das regiões metropolitanas dedicarem longos tempos em deslocamentos é a necessidade de viagens intermunicipais. Nos municípios das regiões metropolitanas monitoradas pela MobiliDADOS, desconsiderando as capitais, 38% das pessoas ocupadas trabalham fora do seu município (ITDP, 2019, p. 4) .
Figura 5 – Percentual de pessoas que gastam mais de uma hora no trajeto casa-trabalho
Fonte: MobiliDADOS utilizando dados do Censo 2010. Boletim 4, p. 4
A coleta de informações por setor censitário permite, ainda, o aprofundamento em avaliações no nível intramunicipal como, por exemplo, a apuração do percentual de pessoas que vivem próximas da infraestrutura de transporte nas cidades e regiões metropolitanas e as desigualdades socioeconômicas nesses territórios (ITDP, 2019, p. 5) .
Destaca-se que, com apenas 30% da sua população próxima de uma estação de transporte de média e alta capacidade, a região metropolitana do Rio de Janeiro ainda é o melhor caso mapeado no Brasil (dados de 2018) (ITDP, 2019, p. 5) .
Com exceção de Salvador e Recife, em todas as outras regiões metropolitanas monitoradas, o percentual de domicílios com renda per capita acima de 3 salários mínimos próximos a uma estação de transporte de média e alta capacidade é duas vezes superior ao percentual de domicílios com renda per capita abaixo de meio salário mínimo. Este padrão de baixa cobertura e alta desigualdade se repete quando se analisa a proximidade em relação à rede cicloviária (ITDP, 2019, p. 5) .
Figura 6 – Infraestrutura de transporte de média e alta capacidade
Fonte: MobiliDADOS. Boletim 4, p. 5
O ITDP conclui, ademais, que, mesmo para quem vive próximo do transporte público mais qualificado, o seu uso não é necessariamente acessível. A Pesquisa de Orçamento Familiar 2017-2018 indicou que 18,1% das despesas de consumo das famílias são destinadas ao transporte. É a primeira vez que o percentual do orçamento destinado ao transporte, como a aquisição e manutenção de veículos e transporte coletivo, é maior que o percentual destinado à alimentação, que foi de 17,5% (ITDP, 2019, p. 7) .
II.4. O Transporte de Média e Alta Capacidade (TMA) nas cidades brasileiras
II.4.1. TMA: conceito e contextualização
De acordo com a publicação MobiliDADOS em Foco – Boletim 4 – O Transporte de Média e Alta Capacidade nas Cidades Brasileiras (2019) do ITDP, os transportes de média e alta capacidade ou TMAs são corredores cuja infraestrutura garante o transporte de grande quantidade de passageiros de forma ágil em áreas urbanas, a partir da prioridade de passagem nas vias (ITDP, 2019, p. 4) .
Os empreendimentos TMA devem atender a algumas especificações básicas, a exemplo daquelas estabelecidas no Padrão de Qualidade de BRT, desenvolvido pelo ITDP, para BRTs, VLTs e monotrilhos. Ainda, pode-se considerar transporte de média e/ou alta capacidade barcas, metrôs e trens que operem inteiramente dentro de uma área urbana contínua com espaçamentos entre estações menor do que cinco quilômetros (excluindo corpos hídricos) . Estes corredores devem atender um intervalo médio máximo de vinte minutos em ambas as direções entre 6h e 22h, além de prever a realização de cobrança tarifária fora das composições (ITDP, 2019, p. 4) .
Conforme o ITDP, não são considerados corredores de TMA: faixas dedicadas ou corredores de ônibus convencionais, veículos em tráfego misto e sistemas de transporte complementares motorizados, coletivos ou individuais, como vans ou táxis (ITDP, 2019, p. 4) .
Sistemas de transporte público de média e alta capacidade são importantes ativos das cidades. Esses corredores se destacam pois são capazes de absorver muitas viagens de forma mais rápida, confiável e prática para seus usuários se comparados aos sistemas de transporte coletivo convencionais (ITDP, 2019, p. 3) .
Por possibilitar o adensamento populacional e de atividades produtivas em seu entorno, esses corredores representam também os potenciais eixos estruturantes para o desenvolvimento urbano de uma cidade ou região metropolitana (ITDP, 2019, p. 3) .
Nas últimas décadas, os investimentos nos sistemas de transporte não foram suficientes para acompanhar o aumento populacional e o espraiamento nas cidades brasileiras. Apesar de investimentos federais com foco em megaeventos, especialmente entre os anos 2010 e 2016, o aumento da infraestrutura representa ainda um acréscimo pequeno e insuficiente se comparado às necessidades para deslocamento da população (ITDP, 2019, p. 3) .
Nesse contexto, grande parcela da população urbana ainda vive longe das áreas atendidas por esses sistemas, principalmente as populações de baixa renda. A baixa capilaridade e integração da rede de transporte público dificulta o acesso às oportunidades, obrigando grande parte da população a enfrentar longos deslocamentos diários para acessar locais de trabalho, serviços e lazer (ITDP, 2019, p. 3) .
Com o objetivo de contribuir com o monitoramento dos sistemas de transporte de média e alta capacidade, o ITDP Brasil mantém um mapeamento de todos os corredores em operação, construção ou planejamento nas cidades brasileiras. O mapeamento é utilizado para estimar a cobertura da população total e suas desagregações por faixa de renda e gênero na plataforma MobiliDADOS, podendo, assim, indicar um conjunto de ações necessárias para aproveitar o potencial da infraestrutura de transporte (ITDP, 2019, p. 3) .
Verifica-se que, atualmente, cerca de 1.100 quilômetros de corredores de transporte de média e alta capacidade em operação passam por 55 cidades do país. O monitoramento de corredores de TMAs realizado pelo ITDP indica que, após décadas de crescimento lento, a extensão de corredores passou por um período de aumento significativo a partir dos anos 2000, não sendo, contudo, suficiente para atender à crescente demanda (ITDP, 2019, p. 4) .
Figura 7 – Transporte de Média e Alta Capacidade (TMA) no Brasil
Fonte: Mapa de TMAs no Brasil. MobiliDADOS. Boletim 4, p. 4
II.4.2. TMA: baixa cobertura de residentes e ritmo insuficiente de investimentos
De forma geral, as redes de média e alta capacidade possuem baixa cobertura da população nas cidades brasileiras. Como já mencionado, a melhor situação encontrada é a da região metropolitana do Rio de Janeiro, com apenas 30% da sua população próxima de uma estação. Não obstante o bom desempenho relativo, a região vem enfrentando situação preocupante, com o fechamento de 22 estações de BRT em 2018 resultante de problemas de evasão de tarifa e de segurança pública. Diante disso, o cenário que se observa atualmente é de redução do percentual de pessoas próximas de estações de transporte na região, colocando em risco um legado importante de investimentos em transporte nos últimos anos (ITDP, 2019, p. 5) .
Os dados consolidados pelo ITDP indicam que, após um período de expansão da infraestrutura de transporte em função da preparação do país para grandes eventos (Copa do Mundo de 2014 e Jogos Olímpicos de 2016) , o ritmo de investimentos desacelerou. Com isso, o percentual de pessoas próximas do transporte de média e alta capacidade voltou a crescer somente em regiões metropolitanas em que melhorias operacionais foram promovidas em estações existentes ou em que obras atrasadas foram inauguradas. A melhoria da operação em sistemas existentes, como a que foi realizada em Fortaleza, aumenta as opções que os usuários têm para utilizar o sistema ao oferecer maior diversidade de horários ou maior frequência do serviço. Dessa forma, o transporte passa a ser mais atrativo (ITDP, 2019, p. 5) .
Figura 8 – TMA: cobertura de residentes no Brasil
Fonte: MobiliDADOS. Boletim 4, p. 5
Conforme já mencionado, em regra, o percentual de domicílios com renda per capita acima de 3 salários mínimos próximos a uma estação de transporte de média e alta capacidade é duas vezes superior ao percentual de domicílios com renda per capita abaixo de meio salário mínimo (ITDP, 2019, p. 6) .
O transporte público coletivo é utilizado para acessar serviços e oportunidades diversas nas cidades. Quando as estações estão localizadas em áreas com altos índices de oportunidades de emprego e serviços, elas se tornam mais atrativas e viáveis economicamente. Na plataforma MobiliDADOS pode-se analisar o percentual de empregos e de estabelecimentos de saúde próximos das estações, avaliando, assim, a localização dos corredores de transportes em relação às principais oportunidades estabelecidas nas cidades (ITDP, 2019, p. 8) .
Figura 9 – Empregos próximos a TMAs
Cuidam os autos de relatório de auditoria de natureza operacional realizada na Secretaria Nacional de Mobilidade e Desenvolvimento Regional e Urbano do Ministério do Desenvolvimento Regional (SMDRU/MDR) . O trabalho teve como objetivo verificar em que medida as análises acerca da viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade são suficientes e aderentes aos princípios e diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, bem como aos referenciais que abordam o tema, possibilitando a contratação, a entrega e a operação de empreendimentos viáveis do ponto de vista técnico, econômico e ambiental.
Os transportes públicos de média e alta capacidade (TMA) incluem veículos leves sobre trilhos (VLT) , monotrilhos e Bus Rapid Transit (BRT) , além de barcas, metrôs e trens que operem inteiramente dentro de uma área urbana contínua com espaçamentos entre estações menor do que cinco quilômetros (excluindo corpos hídricos) , sendo que todos eles devem prever a realização de cobrança tarifária fora das composições (Fonte: Instituto de Políticas de Transporte e Desenvolvimento – ITDP) .
Os TMA, assim como os demais serviços de transporte público coletivo, devem ser priorizados sobre o transporte individual motorizado, de acordo com as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012, art. 6º, inciso II) . Para tanto, como tais serviços requerem investimentos significativos em infraestrutura, o Governo Federal, por meio do atual Ministério do Desenvolvimento Regional, busca apoiar os demais entes federados, seja pela destinação direta de recursos do Orçamento Geral da União (OGU) , seja por financiamento com recursos oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) .
Atualmente, a carteira administrada pela SMDRU/MDR apresenta um valor total de R$ 15,34 bilhões, entre previsões de aportes diretos (OGU) e de financiamentos (FGTS) . Dessa forma, a realização desta auditoria se justificou pela materialidade das contratações de transportes públicos de média e alta capacidade, além da relevância da matéria e do risco envolvido.
Quanto à relevância, destacam-se os significativos impactos dos serviços de transportes públicos na economia das cidades e na qualidade de vida da população em geral. No tocante ao risco, tem-se a complexidade das contratações dos empreendimentos dessa tipologia, decorrente das exigências técnicas, econômicas e ambientais envolvidas.
Justamente em razão dessa complexidade, os municípios brasileiros, em sua maioria, encontram dificuldades para implementar suas redes de transporte público de média e alta capacidade em escala e ritmo suficientes para acompanhar o crescimento da população urbana e o desenvolvimento econômico das cidades. As próprias fiscalizações já realizadas no âmbito deste Tribunal sobre o tema, conforme detalharei à frente, indicam que as contratações de TMA ocorrem, usualmente, sem os devidos estudos técnicos e econômicos. O resultado se verifica por empreendimentos com problemas operacionais e de custeio e, consequentemente, desperdício de dinheiro público.
Ciente, portanto, da importância dos transportes públicos de média e alta capacidade e dos problemas corriqueiramente encontrados nessas contratações, autorizei a presente fiscalização, no âmbito do TC Processo 033.818/2018-5. A auditoria foi conduzida pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana) , com o apoio da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo (Semec) , entre 19/8/2019 e 3/7/2020.
Em síntese, a equipe realizou pesquisas na legislação, jurisprudência e bibliografia relativas ao setor e entrevistou os gestores da atual Secretaria Nacional de Mobilidade e Desenvolvimento Regional e Urbano. Na sequência, analisou os procedimentos adotados nos processos administrativos de seleção de empreendimentos de transporte de média e alta capacidade realizados no âmbito daquela pasta e avaliou a situação dos principais deles.
Por último, foram realizados painéis com convidados externos, sendo eles do próprio Ministério do Desenvolvimento Regional, da Caixa Econômica Federal, da Controladoria-Geral da União, do Ministério da Economia (Secretaria Especial de Desburocratização) , da Presidência da República (Secretária Especial de Assuntos Federativos) e da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados.
II – Fragilidade identificada
Após a condução dos trabalhos de auditoria, a SeinfraUrbana concluiu que o Ministério do Desenvolvimento Regional não realiza, direta ou indiretamente, de forma sistemática, a avaliação de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade financiados pela pasta, nem possui normativos e manuais que regulem as rotinas e procedimentos voltados para a apresentação desses estudos pelos estados e municípios.
A constatação foi a mesma tanto para os empreendimentos arcados com recursos do OGU, quanto para aqueles financiados por meio do FGTS. No caso desses últimos, verificou-se que a Caixa Econômica Federal realiza uma análise de viabilidade da proposta, a qual se resume, no entanto, à viabilidade técnica de engenharia, à precificação do objeto e à condição de pagamento do ente subnacional. A análise não se confunde, portanto, com uma avaliação de EVTEA.
Em resumo, a conclusão da SeinfraUrbana baseia-se em três dos procedimentos de auditoria realizados: nas entrevistas com gestores do MDR e da Caixa; na análise dos processos administrativos de seleção de empreendimentos conduzidos pelo ministério; e no levantamento do histórico dos processos de controle externo afetos aos empreendimentos de TMA já apreciados nesta Corte de Contas.
De acordo com as entrevistas realizadas no âmbito da Caixa, a avaliação realizada pela entidade está restrita à viabilidade financeira dos projetos, ou seja, à compatibilidade de custos, orçamento e da contrapartida financeira. Para o banco, a legislação vigente e o seu contrato de prestação de serviço firmado com o MDR não lhe atribuem a responsabilidade de avaliação de EVTEA.
Os gestores do Ministério, por sua vez, esclareceram que os empreendimentos financiados com recursos do FGTS estão sujeitos aos critérios de enquadramento nos programas, a exemplo: da compatibilidade da proposta com o Plano de Mobilidade Urbana ou com o instrumento de planejamento equivalente; da observação do percentual de contrapartida mínimo; e da situação de regularidade do proponente perante o fundo. Essa análise, contudo, não corresponde a uma avaliação de EVTEA propriamente dita.
Tais informações coincidem com o resultado do levantamento realizado pela SeinfraUrbana nos processos administrativos de seleção de empreendimentos de TMA do Ministério. A unidade técnica analisou os dez processos da pasta com os maiores valores de repasse de recursos (OGU e FGTS) , quais sejam:
BRT Transbrasil
Monotrilho – Trecho 1 da Linha 17 – Ouro, SP
Sistema Metroviário de Salvador e Lauro de Freitas – Linha 2 OGU
Implantação da Linha Leste do Metrô de Fortaleza – Etapa de Financiamento
Sistema Metroviário de Salvador e Lauro de Freitas – Linha 1, Tramo 3
Implantação da Linha Leste do Metrô de Fortaleza – Etapa de OGU
Expansão e Modernização do Metrô do DF
BRT Transcarioca – Lote 1 (O processo de seleção também contemplou o Lote 2)
Sistema Metroviário de Salvador e Lauro de Freitas – Linha 2, Financiamento
Sistema de Transporte de Passageiros BRT – Eixo Sul, DF
A partir dessa verificação, a SeinfraUrbana confirmou que as avaliações de estudos de viabilidade não são realizadas corriqueiramente ao longo do processo de seleção e contratação dos empreendimentos no âmbito da SMDRU, seja para empreendimentos financiados por meio do OGU ou do FGTS.
Essa ausência de avaliação de EVTEA já era até mesmo esperada diante dos resultados das auditorias realizadas nos últimos anos pelo TCU. Na amostra selecionada pela equipe de auditoria com base em critérios de materialidade e relevância, dos doze processos de controle externo que tiveram como objeto transporte público de média e alta capacidade, em onze deles (92%) foram constatadas irregularidades relacionadas à ausência, inconsistência e/ou falta de avaliação prévia do EVTEA no processo de seleção e contratação dos empreendimentos.
Cito como exemplo o caso dos Veículos Leves sobre Trilhos de Cuiabá-Várzea Grande/MT, auditado pela GCU e pelo TCU em 2018. Consoante apurado, o estudo apresentado a título de EVTEA não contemplou todas as variáveis necessárias, de modo que, já com a obra adiantada, concluiu-se que a operação do VLT seria deficitária. Tal empreendimento recebeu R$ 958.215.610,08 entre financiamentos com recursos do FGTS e do BNDES e suas obras encontram-se paralisadas desde 2014, com apenas 61% de execução.
Menciono também o caso dos Corredores de Transporte Público Fluvial de Recife/PE, auditado em 2016. Um dos achados tratou justamente da falta de comprovação de viabilidade econômica do empreendimento, o qual se encontra com as obras paralisadas. Na ocasião, a equipe observou que os investimentos de infraestrutura relativos à dragagem do rio, sinalização náutica, construção dos píeres, estações e centro de manutenção, de forma errônea, não foram considerados como investimento inicial. O fato levou a uma conclusão equivocada quanto à uma falsa viabilidade do empreendimento.
Os resultados dessas e das demais auditorias já realizadas pelo TCU nos empreendimentos de TMA, somados às informações obtidas nas entrevistas realizadas e na análise dos processos administrativos do MDR, de fato, confirmam a conclusão da SeinfraUrbana. O Ministério não realiza, direta ou indiretamente, de forma sistemática, a avaliação de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade financiados pela pasta. Não há nem mesmo normativos que exijam dos estados e municípios a apresentação desses estudos.
III – Critérios
A necessidade de exigência de análise de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade por parte do Ministério do Desenvolvimento Regional não está expressa de forma literal em um único normativo. É sim decorrente da interpretação sistêmica de algumas normas, como bem demonstrou a SeinfraUrbana.
O primeiro critério que merece ser citado para justificar a realização de EVTEA de empreendimentos de TMA é justamente o princípio da eficiência na administração pública, trazido pelo art. 37 da Constituição Federal. Isto porque, consoante já verificado em auditorias anteriores, o financiamento de obras sem os devidos EVTEA leva, inevitavelmente, à falta de eficiência na aplicação do dinheiro público e, consequentemente, a prejuízos ao erário.
O segundo critério que cito é relativo à Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) e seus princípios, diretrizes e objetivos estabelecidos nos art. 5º ao 7º da Lei 12.587/2012. De acordo com esse normativo, são princípios da PNMU: a acessibilidade universal; o desenvolvimento sustentável das cidades, nas dimensões socioeconômicas e ambientais; a equidade; a eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços; a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos diferentes modos e serviços, entre outros.
Já as diretrizes da PNMU orientam para: mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas na cidade; o incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao uso de energias renováveis e menos poluentes; a garantia de sustentabilidade econômica das redes de transporte público coletivo de passageiros, de modo a preservar a continuidade, a universalidade e a modicidade tarifária do serviço.
Quanto aos objetivos da Políticas, destacam-se os de: reduzir as desigualdades e promover a inclusão social; promover o acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais; proporcionar melhoria nas condições urbanas da população no que se refere à acessibilidade e à mobilidade; promover o desenvolvimento sustentável com a mitigação dos custos ambientais e socioeconômicos dos deslocamentos de pessoas e cargas nas cidades.
Para que seja possível atender aos princípios, diretrizes e objetivos da PNMU é imprescindível que os empreendimentos de transporte público integrantes dela sejam, ao mínimo, viáveis quanto aos aspectos técnico, econômico e ambiental. De outra forma, não há como garantir a continuidade, a universalidade e a modicidade tarifária do serviço, conforme preconizado no art. 5º, inciso II, c/c art. 6º, inciso VIII, da Lei 12.587/2012, a partir das atribuições da União previstas no art. 16, incisos IV e VI, do mesmo normativo.
Quanto à previsão legal acerca dos estudos de viabilidade, a SeinfraUrbana expôs que o ordenamento jurídico brasileiro estabelece uma série de normativos, a exemplo do art. 6º, inciso IX, c/c art. 116 da Lei 8.666/1993 (Lei de Licitações) ; do art. 2º, inciso IV, da Lei 12.462/2011 (Lei do RDC) ; e do art. 42, inciso VIII, da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) , obrigando a elaboração de estudos técnicos preliminares que assegurem a viabilidade técnica, econômico-financeira e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, possibilitando a avaliação do custo do empreendimento e a definição dos métodos e do prazo de execução.
Além deles, há ainda outros normativos infralegais que, de forma indireta, estabelecem as mesmas exigências, a exemplo da Portaria Interministerial 424/MP/MF/CGU/2016. Em seu art. 20, resta definido que o plano de trabalho de qualquer convênio ou contrato de repasse proposto será analisado quanto à sua viabilidade e adequação aos objetivos do programa pelo órgão concedente.
Por último, ressalto que é ampla a jurisprudência do TCU no sentido da obrigatoriedade de elaboração e aprovação de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental (EVTEA) , suficientes e adequados, previamente ao investimento público em empreendimentos e obras em geral e, em particular, para sistemas de mobilidade urbana. Nessa linha estão os Acórdãos 2.835/2015 (itens 9.1 e 9.2) , 1.373/2011 (item 9.1.3) , 2.582/2010 (item 9.1.2) , 2.674/2009 (item 9.3.1) e 1.837/2009 (9.1.4) , todos do Plenário.
Dessas decisões, destaco o Acórdão 1.373/2011, que cuidou de auditoria operacional realizada com a finalidade de avaliar a mobilidade urbana no Brasil. Á época, recomendou-se ao então Ministério das Cidades que ampliasse, em futuras contratações de projetos relacionados a intervenções em mobilidade urbana, os critérios para seleção de propostas, de modo a contemplar apresentação e análise de estudos sobre a adequação e viabilidade técnica e financeira do projeto.
Todo esse conjunto de jurisprudência e normas constitucionais, legais e infralegais, quando analisado de forma sistêmica, justifica a obrigatoriedade de a União exigir e avaliar os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade financiados por parte do Governo Federal, seja com recursos do OGU ou do FGTS.
Como visto até aqui, os serviços de transporte público de média e alta capacidade são projetos caros e complexos tecnicamente, com muitos riscos envolvidos (econômicos e ambientais) e de extrema relevância social e econômica, características essas que justificam a devida análise dos seus respectivos EVTEA, havendo as obrigações legais para que isso seja feito.
IV – Causas
De acordo com o apurado nos trabalhos de auditoria, as principais causas para a ausência de análise dos EVTEA de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade por parte do MDR são decorrentes, resumidamente:
i) de deficiências na estrutura do Ministério, diante da indisponibilidade de equipe técnica qualificada para a tarefa de realizar a avaliação adequada desses estudos, em função do caráter multidisciplinar exigido;
ii) da ausência de normativo regulamentando os procedimentos de avaliação e as responsabilidades acerca da avaliação dos EVTEA nos processos de seleção/contratação de empreendimentos de mobilidade urbana.
Em manifestação anterior, o MDR já havia enfatizado a importância de se formalizar parcerias com outros órgãos para que as análises de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental sejam realizadas satisfatoriamente por equipes multidisciplinares, o que não seria possível apenas com o corpo técnico da pasta.
Além disso, a ausência de normativo que regulamente a exigência de avaliação de EVTEA pode ser atribuída ao baixo índice de governança, quanto à institucionalização de normas e procedimentos para a execução da Política Nacional de Mobilidade Urbana. O fato foi observado em auditoria realizada em 2015 na pasta e, conforme levantado neste trabalho, alcança os critérios mínimos de avaliação de EVTEA e de manifestação conclusiva sobre os empreendimentos de transporte de média e alta capacidade.
No âmbito da Caixa Econômica Federal apurou-se que, além da insuficiência de técnicos, a entidade entende que a legislação vigente e o seu contrato de prestação de serviço firmado com o MDR não lhe atribuem essa responsabilidade.
V – Efeitos
Como consequência da ausência de análise de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade, tem-se o risco de o governo federal estar financiando empreendimentos que: i) não estão alinhados com os planos municipais (de mobilidade urbana e diretores) e com os planos de desenvolvimento urbano integrado; ii) não apresentam a melhor solução em termos de custo/benefício; iii) não estão suficientemente maduros; ou no pior cenário, iv) não são viáveis do ponto de vista técnico, econômico ou ambiental.
Em todos os casos, a materialização desses riscos implica alocação ineficiente de recursos públicos e, na maioria das vezes, atrasos e paralisações de obras. Ao fim, tem-se a baixa efetividade da política pública, com a ausência das melhorias das condições de mobilidade projetadas. A população fica impedida de ter acesso universal à cidade, de forma inclusiva, segura, resiliente e sustentável, contrariando o que prevê a Política Nacional de Mobilidade Urbana.
Tal situação encontra-se refletida nos contratos constantes da carteira do Ministério do Desenvolvimento Regional. Dos 48 contratos de BRT, metrô, monotrilho, trem urbano e VLT acompanhados pelo MDR, apenas 12 foram concluídos. Do restante, 23 estão em execução, 4 obras não foram sequer iniciadas e 9 empreendimentos estão paralisados.
Somente os empreendimentos com obras paralisadas somam investimentos da ordem de quase 2 bilhões em recursos federais do OGU e mais 2 bilhões em recursos de contrapartida estadual ou municipal. O tempo médio de duração desses contratos é de impressionantes 87 meses, mais de sete anos.
Se considerados os contratos financiados com recursos do FGTS, a situação é ainda mais grave. Somente as obras do Monotrilho-Trecho 1 da Linha 17 Ouro do Aeroporto de Congonhas, do BRT Transbrasil e da Linha Leste do Metrô de Fortaleza têm, cada uma, 1 bilhão de financiamento com recursos do FGTS e estão com 71, 51 e 20 meses de atraso, respectivamente.
VI – Propostas de Encaminhamento
Frente ao todo exposto até aqui, pode-se afirmar que, a União, por meio da SMDRU/MDR, não tem realizado, de forma sistemática, direta ou indiretamente, a avaliação da viabilidade dos projetos propostos por estados e municípios, abordando a concepção, a construção e a operação do empreendimento.
Em razão disso, acompanho a proposta da SeinfraUrbana de determinar ao Ministério do Desenvolvimento Regional que estabeleça critérios mínimos para utilizá-los na avaliação e na manifestação conclusiva sobre a suficiência e adequação dos estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental dos empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade a serem contratados nos instrumentos de repasse federais, bem como nos de financiamento, alinhando-os à Política Nacional de Mobilidade Urbana e aos planos de mobilidade urbana, aos planos diretores urbanos e aos planos de desenvolvimento urbano integrado, considerando a viabilidade durante todo o ciclo de vida, desde a concepção, passando pela construção até a operação dos empreendimentos.
Além disso, deve-se determinar ao órgão, conforme sugeriu a unidade técnica, que se abstenha de celebrar instrumentos de transferências de recursos federais, bem como de financiamento, cujos projetos não contenham avaliação do EVTEA e manifestação conclusiva sobre sua suficiência e adequação, de acordo com os critérios mínimos que o órgão venha a estabelecer.
Ressalvo, como bem colocou a SeinfraUrbana, que não está sendo demandado que o MDR faça diretamente essa avaliação. A determinação é para que o órgão estabeleça os critérios mínimos e a forma de avaliação dos EVTEAs, acompanhada da devida manifestação conclusiva, ainda que externamente ao ministério. A função pode ser realizada, por exemplo, por meio de conselho de projetos, externo ao MDR, formado por especialistas no assunto, ou por meio de cooperação com outras instituições que exercem essa atividade.
Sobre os critérios de avaliação dos EVTEAs, a SeinfraUrbana realizou uma ampla pesquisa, inclusive nos referenciais técnico-normativos de entidades internacionais, para mapear qual seria a estrutura adequada de um estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental para sistemas de mobilidade urbana. Os resultados estão detalhados na Seção V do relatório que precede este voto.
Assim, em respeito à discricionaridade do MDR, julgo pertinente recomendar ao órgão que, quando da elaboração critérios mínimos de avaliação e de manifestação conclusiva sobre a suficiência e adequação dos estudos de viabilidade dos empreendimentos de transporte público de média e alta capacidade, considere: i) a estrutura básica sugerida pela SeinfraUrbana; ii) a possibilidade de participação externa ao ministério para realizar essa atividade; e iii) a necessidade de elaboração de normas e manual de procedimentos.
Informo que deixo de acompanhar a proposta da SeinfraUrbana de recomendar ao MDR que inclua em seu plano estratégico instrumentos que estruturem um plano sistemático de fomento para o desenvolvimento dos EVTEAs de projetos de transporte público de média e alta capacidade, por meio de apoio técnico ou financiamento, para os empreendimentos que são objeto de solicitações de recursos federais, seja com recursos do tesouro federal ou com recursos de financiamento. Embora considere a proposta bastante pertinente, entendo que este Tribunal estaria invadindo a discricionaridade do órgão ao sugerir a priorização de programas de governos.
Por último, diante da lacuna legislativa existente, uma vez que não há normativo que expressamente exija a elaboração e a avaliação de estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental de empreendimentos de transportes públicos de média e alta capacidade, acrescento proposta de informar o Congresso Nacional acerca da importância e da necessidade de criação de normas nesse sentido, de modo a tornar mais eficiente a alocação de recursos federais nas obras que requeiram financiamento público.
Para concluir, espera-se que a adoção das providências anteriores seja suficiente para aperfeiçoar as decisões acerca da seleção de investimento a serem financiados pela União e para dar celeridade ao processo como um todo. O resultado último aguardo são contratações de empreendimentos de mobilidade urbana com comprovada viabilidade econômica, financeira, ambiental e social e compatíveis com a PNMU.
Assim, será evitado o desperdício dos recursos públicos em obras paralisadas ou abandonadas, podendo a população usufruir com maior rapidez dos resultados de uma política de governo mais eficiente. No caso, pela redução do tempo gasto nos deslocamentos e pelo aumento da qualidade do serviço prestado.
Diante do exposto, VOTO para que seja adotada a minuta de acórdão que trago à consideração deste colegiado.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 3 de março de 2021.
Ministro VITAL DO RÊGO
Relator
Fonte: Diário do Transporte
Data: 10/03/2021